I. Antecedentes
La Junta Proponente declaró con lugar una de las tachas presentadas en contra del abogado Mario Urquía, la cual está sustentada en el artículo 8 de la Ley de la Junta Nominadora que establece lo siguiente:
"Los miembros titulares y suplentes de la Junta Nominadora no podrán ocupar cargos administrativos o jurisdiccionales en el Poder Judicial, Poder Legislativo y Poder Ejecutivo en los dos (2) años siguientes a su participación en la Junta, contados a partir de la entrega de la nómina de candidatos al Congreso Nacional".
Aunque dicho artículo no menciona expresamente que estas personas no podrán ocupar cargos en el Ministerio Público, la Junta Proponente realizó una interpretación extensiva para incluir a este órgano especializado a la par de los tres poderes del Estado. En este sentido, la pregunta a responder es si esta interpretación respeta las reglas de interpretación jurídica, si se encuentra dentro del marco de actuación de la Junta Proponente y si vulnera derechos constitucionales a la luz del “test tripartito” de legalidad, legitimidad y necesidad.
II. El mensaje que nos comunica el legislador a través del artículo 8 de la Ley de la Junta Nominadora a la luz de las reglas de interpretación jurídica
Siguiendo a Konrad Hesse, la interpretación jurídica tiene como objetivo dar respuesta a una problemática con respecto al sentido de cómo debe entenderse y aplicarse una norma cuando de ésta no se obtiene una respuesta concluyente. En este orden de ideas, el “problema” a resolver es si el artículo 8 es suficientemente claro en cuanto a determinar en qué poderes del Estado no podrán ocupar cargos administrativos o jurisdiccionales quienes participaron en la Junta Nominadora.
Para ello, existen unos métodos de interpretación que fueron formulados por el jurista M. F. C. Savigny, a saber:
a) Interpretación gramatical: Prioriza la literalidad de las palabras utilizadas por el legislador para construir el enunciado normativo.
b) Interpretación sistémica: Analiza y conecta la norma a interpretar con el derecho en el que se inserta dicha norma.
c) Interpretación teleológica: Prioriza la finalidad o el fin legítimo que persigue la norma a interpretarse.
d) Interpretación histórica: Analiza el origen de la norma y cómo se inserta en la realidad social.
Todos estos métodos se complementan entre sí, particularmente cuando se trata de normas que generan dudas sobre lo que prohíben, ordenan o permiten. A la luz de lo planteado por Hans Kelsen, una norma establece un querer o un acto de voluntad en virtud del cual el legislador determina que algo “debe suceder”. La pregunta clave es si el artículo 8 de la Ley de la Junta Nominadora expresa claramente qué es lo que “debe suceder”.
En este sentido, este artículo establece una prohibición, es decir, que quienes fueron parte de la Junta Nominadora tienen prohibido “ocupar cargos administrativos o jurisdiccionales en el Poder Judicial, Poder Legislativo y Poder Ejecutivo en los dos (2) años siguientes a su participación” en ella. Es importante establecer que, como lo señala Francisco Javier Díaz Revorio, el método de interpretación gramatical constituye el punto de partida imprescindible en toda interpretación jurídica, por lo que es fundamental considerar la literalidad de las palabras de las que el legislador se sirve para comunicarnos su pensamiento.
Por tanto, cualquier persona que lea el artículo 8 de la Ley de la Junta Nominadora puede concluir que el significado literal del enunciado utilizado por el Congreso Nacional al redactar dicho artículo no deja lugar a dudas de que la prohibición legal se limita exclusivamente a ocupar cargos públicos en los tres poderes del Estado expresamente señalados y no en otros.
A la luz de la máxima clásica in claris non fit interpretatio, la interpretación en sentido estricto se da cuando hay realmente duda sobre el sentido que ha de atribuírsele a un enunciado normativo. En el caso del artículo 8 de la Ley de la Junta Nominadora, se deduce de una manera indubitada un único contenido normativo o una única respuesta a un caso concreto, es decir, establece claramente una prohibición referida a optar a cargos públicos solo en tres poderes del Estado y no en cuatro, cinco o más.
Este artículo no es un precepto abierto y no refleja ninguna ambigüedad. Por tanto, si su redacción ofrece una respuesta clara con respecto a la conducta prohibida, es decir, a la proscripción de que quienes fueron parte de la Junta Nominadora ocupen cargos en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, ¿por qué la Junta Proponente realizó una interpretación extensiva si la literalidad del enunciado normativo establece una respuesta concluyente sobre la prohibición que el legislador estableció?
Como lo plantea Francisco Javier Díaz Revorio, en aquellos supuestos como el citado artículo 8 “en que la dicción literal es clara y terminante, la interpretación gramatical es el método más fiable”. Siguiendo al Tribunal Constitucional español en su sentencia STC 72/1984, “una interpretación que conduzca a un resultado distinto de la literalidad del texto [sólo puede pensarse] cuando existe ambigüedad”. Cualquiera que lea el artículo 8 de la Ley de la Junta Nominadora puede comprobar que tiene un contenido y una prohibición clara y precisa que no deja lugar a dudas.
III. Los límites de la facultad interpretativa de la Junta Proponente
La Junta Proponente argumentó que realizó una interpretación teleológica del artículo 8 para garantizar la transparencia e imparcialidad del proceso de selección, pues si el abogado Urquía continúa en el mismo se pone en entredicho la integridad de éste en tanto que él, como parte de la Junta Nominadora, evaluó y calificó a dos miembros de la Junta Proponente, es decir, a la magistrada Rebeca Raquel Obando y al magistrado Wagner Vallecillo.
Lo primero que hay que destacar es que uno de los principios fundamentales que debe ser observado por la Junta Proponente es el principio de legalidad, que puede ser considerado uno de los logros históricos más importantes del Estado de derecho. La propia Sala de lo Constitucional en su sentencia SCO RI-623-2013 ha establecido que para afianzar la paz y la democracia se debe garantizar, entre otros, dicho principio.
En nuestro marco constitucional hay dos artículos que le dan contenido al principio de legalidad: en virtud del artículo 321 las personas miembras de la Junta Proponente “no tienen más facultades que las que expresamente les confiere la ley. Todo acto que ejecuten fuera de la ley es nulo e implica responsabilidad”. Y, a la luz del artículo 322 están obligadas a “cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”.
En consecuencia, el principio de legalidad condiciona y vincula a la Junta Proponente en un doble sentido: primero, declarando inválido todo acto que esté en contraste con la legalidad; y, segundo, declarando inválido todo acto que no esté expresamente autorizado por la ley. En esta línea, la Junta Proponente no solamente debe actuar dentro de los límites legales, sino también en el marco de lo que está expresamente autorizado por la ley.
Siguiendo a Ricardo Guastini podemos sostener que los actos de la Junta Proponente están sujetos a dos condiciones de validez: son válidos solo si son autorizados por la ley y solo si su contenido no está en contraste con ella. Lo que se pretende garantizar con ello es el “principio de preferencia de la ley” frente a los actos y decisiones de los poderes públicos y otros órganos que ejerzan funciones públicas.
El propio Reglamento de la Junta Proponente en sus artículos 3 y 64, respectivamente, establecen que ésta se someterá siempre a la Constitución de la República, a los tratados o convenios internacionales aplicables a la materia, a la Ley del Ministerio Público, a su Reglamento y a los principios éticos establecidos en él, y que los asuntos no regulados por éste serán conocidos y resueltos en estricta armonía con los instrumentos jurídicos anteriores.
No obstante, cuando la Junta Proponente interpreta una norma cuya literalidad es clara con respecto a lo que manda, prohíbe o permite, se está arrogando un poder de interpretación que no está regulado y que modifica sustancialmente el sentido de dicha norma y, en consecuencia, altera la voluntad del legislador y abre una puerta peligrosa a la discrecionalidad de un órgano temporal que se ve a sí mismo con la facultad de reformar de facto una norma de carácter general a través de una interpretación que ignora la contundencia y claridad de la literalidad del citado artículo 8.
Si la voluntad del Congreso Nacional hubiera sido incluir dentro del artículo 8 la prohibición de que quienes formaron parte de la Junta Nominadora no puedan optar a cargos públicos en otros poderes del Estado distintos al Judicial, Ejecutivo y Legislativo, lo hubiera establecido expresamente o hubiera hecho una referencia explícita al título V de la Constitución de la República referente a los poderes del Estado.
En este sentido, la Constitución de la República incluye en su título V sobre los poderes del Estado al Poder Legislativo (capítulo I), al Tribunal Superior de Cuentas (capítulo III), a la Procuraduría General de la República (capítulo IV), al Ministerio Público (capítulo V), al Poder Ejecutivo (capítulo VI) y al Poder Judicial (capítulo XII). Dentro de la clásica teoría de división de poderes el Ministerio Público puede considerarse un extra poder.
Por tanto, la literalidad del artículo 8 de la Ley de la Junta Nominadora refleja que la voluntad del Congreso Nacional como intérprete primario de la Constitución es establecer una prohibición dirigida únicamente a optar a cargos públicos en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no en otros “poderes” consignados en el título V de la norma fundamental como el Ministerio Público, que es un órgano que no responde ni está jerárquicamente subordinado a ningún otro poder.
IV. La acción de interpretación de la Junta Proponente frente a los derechos constitucionales
El artículo 2 del Reglamento de la Junta Proponente establece que una de sus finalidades es el establecimiento de criterios objetivos para la selección de la nómina de personas candidatas a ocupar la titularidad de los cargos de Fiscal General de la República y Fiscal General Adjunto. Como una medida para alcanzar dicho fin, la Junta Proponente realizó una interpretación teleológica del artículo 8 de la Ley de la Junta Nominadora en virtud de la cual se excluye al abogado Mario Urquía y garantizar así la integridad del proceso de selección.
Es importante destacar que una de las funciones esenciales del criterio teleológico de interpretación es evitar que la aplicación de una norma tenga como consecuencia la eventual lesión de un derecho o de un principio constitucional. Por ello, se debe interpretar la norma a aplicar de modo que se evite dicha consecuencia. De la decisión de la Junta Proponente se deduce que permitir que el abogado Urquía continuara en el proceso implicaba una vulneración de los principios de imparcialidad e independencia del Ministerio Público.
No obstante, también es evidente que su exclusión representa una vulneración de sus derechos políticos, particularmente su derecho de acceder a un cargo público en condiciones de igualdad, el cual, según la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), “requiere que los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución sean razonables y objetivos, y que las personas no sean objeto de discriminación”.
Por tanto, se puede presumir la existencia de un conflicto entre el derecho del abogado Urquía a acceder a un cargo público en condiciones de igualdad y la garantía de los principios de imparcialidad e independencia del Ministerio Público como un derecho de la sociedad que exige un proceso de selección íntegro y transparente. Para determinar la constitucionalidad de la decisión de la Junta Proponente de excluirlo de dicho proceso priorizando tales principios por encima de sus derechos políticos, es preciso analizar si la restricción a sus derechos supera el “test tripartito” de legalidad, legitimidad y necesidad.
1. La restricción debe estar definida en forma precisa y clara
De acuerdo con la Corte IDH, para que la decisión de la Junta Proponente sea razonable y no constituya una limitación abusiva de los derechos del abogado Urquía, es necesario que tal restricción esté definida en forma precisa y clara a través de una ley en el sentido formal y material. Por tanto, no se pueden restringir derechos mediante decretos ejecutivos, reglamentos o actos administrativos de otra índole, como la interpretación hecha por la Junta Proponente.
Es evidente que ni el artículo 8 de la Ley de la Junta Nominadora ni ninguna disposición constitucional o del Reglamento de la Junta Proponente establecen de forma expresa, clara y precisa que una causal de exclusión del proceso de selección para Fiscal General es haber formado parte de la Junta Nominadora. El artículo 8, al determinar que no podrán optar a cargos públicos solo en tres poderes del Estado está indicando un elemento directivo, el cual es la prohibición de “ocupar cargos administrativos o jurisdiccionales en el Poder Judicial, Poder Legislativo y Poder Ejecutivo en los dos (2) años siguientes a su participación en la Junta”.
Esta norma jurídica busca dirigir la conducta de las personas que participaron en la Junta Nominadora en un sentido muy concreto y particular: no presentarse a ningún proceso de selección para optar a un cargo en esos tres poderes del Estado. Esto es de suma importancia, pues para garantizar la seguridad jurídica en un Estado de derecho es indispensable que la norma que restringe un derecho político como el acceso a un cargo público exista y resulte conocida antes de que ocurra la acción u omisión que la contraviene y que se pretende sancionar.
En este sentido, la interpretación realizada por la Junta Proponente que implicó un menoscabo en los derechos del abogado Urquía no está contenida en ninguna norma que califique su situación de exmiembro de la Junta Nominadora como una causal legítima para ser excluido del proceso de selección a Fiscal General del Estado y su adjunto. De haber existido previamente, él o cualquier otra persona inmersa en dicha causal no hubiera tenido razones legítimas para someterse a un procedimiento de escrutinio público.
Su decisión de participar en el proceso es el resultado de la inexistencia de una conducta o situación personal o profesional que lo coloque en una posición de exclusión. La importancia de que la causal de exclusión esté establecida de forma precisa, clara y expresa en una norma permite que las personas postulantes orienten sus decisiones y conductas conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se expresen las condiciones de elegibilidad y las consecuencias de encontrarse en una de las causales para ser excluidas del proceso. Este es el fundamento del principio de legalidad.
2. La restricción debe estar orientada a perseguir un fin legítimo
Según la Corte IDH, la restricción de un derecho debe estar orientada al logro de objetivos imperiosos y de finalidades generales legítimas como los derechos y libertades de las demás personas o las justas exigencias del bien común. La interpretación de la Junta Proponente amplía la prohibición establecida en el artículo 8 de la Ley de la Junta Nominadora para excluir a exmiembros de ésta de la posibilidad de optar a cargos públicos no solo en los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial como lo establece de forma expresa tal artículo, sino también en el Ministerio Público.
Esta interpretación no solamente abre la puerta a que también se excluya y vete de forma absoluta a optar a cargos públicos en todos los órganos establecidos en el título V de la Constitución de la República, sino que también antepone un principio que no fija una conducta concreta a realizar (imparcialidad e independencia del Ministerio Público) a una regla que impone una prohibición expresa (no optar a cargos públicos en los tres clásicos poderes del Estado) constitutiva de una restricción a un derecho político.
Por ello, si la Junta Proponente realiza una interpretación del artículo 8 que amplía la restricción de derechos tiene la obligación ineludible de hacer uso del principio pro libertatis o pro persona, en virtud del cual, el citado artículo 8 debe interpretarse privilegiando, del modo más favorable, a la persona y su dignidad, pues a la luz del artículo 59 constitucional la persona es el fin supremo de la sociedad y el Estado, y todos y todas estamos en la obligación de protegerla.
Siguiendo a Bernal Pulido, desde su dimensión interpretativa, el principio pro persona obliga a que cuando es posible interpretar una norma de diversas formas debe elegirse aquella que favorezca más al derecho fundamental de que se trate o bien, elegir aquella que lo restrinja en menor medida; y, desde su dimensión normativa, implica que cuando existan dos o más normas aplicables al caso concreto se debe elegir la norma más favorable a la persona humana.
En esa línea, no está de más recordar que la Sala de lo Constitucional en su sentencia RI-1343-2014 acumulada con el RI-0243-2015 estableció que la persona humana “es alfa y omega de las normas jurídicas, por lo que éstas y especialmente las que consagran derechos fundamentales, deben interpretarse en la forma que más le favorezcan”. La decisión de la Junta Proponente refleja un supuesto conflicto entre los principios de imparcialidad e independencia del Ministerio Público, y el derecho a acceder a cargos públicos en condiciones de igualdad del abogado Urquía.
La pregunta clave es qué criterios objetivos y razonables de ponderación utilizó la Junta Proponente al momento de “resolver” dicho conflicto, pues es insuficiente apelar de forma genérica a que la participación del abogado Mario Urquía constituye un eventual riesgo para la imparcialidad e integridad de todo el proceso de selección al cargo de Fiscal General de la República. Su condición de exmiembro de la Junta Nominadora no puede ser entendido per se como sinónimo de afectación al proceso para restringir, vía interpretación, su derecho a optar al cargo de titular del Ministerio Público cuando la literalidad del enunciado normativo del artículo 8 no se lo prohíbe.
3. La restricción debe ser necesaria en una sociedad democrática
De acuerdo con la Corte IDH, la restricción de un derecho debe ser necesaria en una sociedad democrática para el logro de los fines que se buscan, estrictamente proporcionada a la finalidad perseguida e idónea para lograr el objetivo imperioso que pretende lograr. En otras palabras, esto significa que no pueda alcanzarse razonablemente por otro medio menos restrictivo. El tribunal interamericano ha establecido que la palabra “necesarias”, sin ser sinónimas de “indispensables”, “implica la existencia de una ‘necesidad social imperiosa’ y que para que una restricción sea ‘necesaria’ no es suficiente demostrar que sea ‘útil’, ‘razonable’ u ‘oportuna’”.
De esta manera, la “necesidad” y, por ende, la legalidad de las restricciones al derecho a acceder a cargos públicos en condiciones de igualdad dependerá de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo, lo que significa que la restricción debe ser proporcional al interés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese objetivo que se presume legítimo. Para determinar este tercer elemento del “test tripartito”, el principio de proporcionalidad adquiere gran relevancia, pues permite determinar si la restricción es o no legítima, es decir, si se convierte o no en una vulneración de un derecho.
Dado que el principio de proporcionalidad sirve para valorar si una restricción es contraria a los estándares constitucionales e internacionales en la medida en que afecta un derecho, otra pregunta clave es si no existen otras medidas menos lesivas para alcanzar el fin que se persigue, es decir, garantizar la integridad e imparcialidad del proceso de selección. En otras palabras, la restricción del derecho debe someterse a lo que el Tribunal Constitucional alemán llama el “principio de indispensabilidad”, esto es, que no exista “otra medida limitadora igualmente efectiva, pero de menor incidencia en el derecho fundamental de los afectados”.
No es difícil deducir que la decisión de la magistrada Rebeca Raquel Obando y del magistrado Wagner Vallecillo de excusarse de conocer las tachas y denuncias contra el abogado Mario Urquía es una medida suficiente y menos lesiva que la exclusión de éste de todo el proceso. Por ello y en virtud de todo lo anterior, no existe una relación razonable entre su exclusión del proceso de selección y el resultado perseguido, pues el sacrificio de su derecho a acceder a un cargo público no es adecuado ni indispensable con respecto a un supuesto beneficio que éste genera para la integridad del proceso y los intereses generales de la sociedad.
La restricción del derecho del abogado Urquía a acceder a cargos públicos en condiciones de igualdad no solamente exige de la Junta Proponente una motivación razonable y expresa que refleje la ponderación entre el peso de las razones a favor y en contra de la interpretación que lo excluyó del proceso de selección, sino también la estricta aplicación del principio de proporcionalidad que se configura como una regla metodológica construida a partir de criterios lógicos y racionales que otorgan a la interpretación de la Junta Proponente una cuota extra de coherencia y legitimación.
V. Conclusión
Es evidente que la situación de la candidatura del abogado Mario Urquía no está regulado en ninguna disposición legal. Por tanto, si la Junta Nominadora consideró pertinente determinar su continuidad en el proceso interpretando el artículo 8 de la Ley de la Junta Nominadora tuvo que utilizar como punto de partida el criterio de interpretación gramatical y, en caso de ambigüedad o vaguedad de la norma, otros criterios de interpretación como el teleológico.
Sin embargo, siguiendo a Luis Prieto Sanchís y Rober Alexy, una interpretación de dicho artículo que restringe el derecho del abogado Urquía a acceder a cargos públicos en condiciones de igualdad sólo puede considerarse teleológicamente legítima, idónea y proporcional si:
a) Ni ella ni su finalidad están prohibidas por la legalidad interna e internacional.
b) Si su finalidad es proteger “el disfrute de derechos fundamentales, de bienes constitucionales, o de intereses establecidos por el legislador previa autorización de una norma constitucional”.
c) Si su exclusión del proceso de selección es la única medida idónea, es decir, que no existen otras alternativas igualmente eficaces para alcanzar el fin perseguido y menos lesivas para los derechos en juego.
d) Si los beneficios que reporta su exclusión son mayores o menores que los perjuicios que genera sobre los intereses constitucionales involucrados.
En mi opinión estrictamente técnica-jurídica, no existen elementos suficientes para considerar que la decisión de la Junta Proponente de excluir al abogado Mario Urquía a través de su interpretación del artículo 8 de la Ley de la Junta Nominadora realiza un uso adecuado de los criterios de interpretación jurídica y supera el “test tripartito” para considerar legítima la restricción de un derecho constitucional como el de acceder a un cargo público en condiciones de igualdad y sin discriminación.
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