Joaquín A. Mejía Rivera*
1. Introducción
La Corporación Andina de Fomento (en adelante “CAF”) es una persona jurídica de derecho internacional público que tiene por objetivo la promoción del “desarrollo sostenible y la integración regional, mediante la prestación de servicios financieros múltiples a clientes de los sectores público y privado de sus Países Accionistas”. Entre sus 14 funciones se encuentra la de “[C]onceder préstamos y otorgar fianzas, avales y otras garantías”[1].
Ecuador, Bolivia, Colombia, Chile, Perú y Venezuela crearon el CAF, pero el artículo 59 del Convenio Constitutivo permite que puedan adherirse todos los países de América Latina y el Caribe que cumplan las condiciones que determine la asamblea de accionistas, la cual está compuesta por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Panamá, Paraguay, Perú, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela (Accionistas serie “A”), y Barbados, Costa Rica, España, Jamaica, México, República Dominicana (Accionistas serie “C”)[2].
En virtud de ello, para que el Estado de Honduras forme parte del CAF es necesario que se cumplan dos supuestos: uno de carácter externo, pues debe cumplir con las condiciones de ingreso que establezca la asamblea de accionistas; y otro de carácter interno, relacionado con el procedimiento constitucional para la ratificación de este tipo de instrumentos internacionales.
El objetivo de este breve análisis es arrojar luces sobre el segundo supuesto de cara a promover un debate técnico con respecto a la hoja de ruta a seguir y a las condiciones que deben cumplirse para que el decreto de ratificación del CAF tenga vigencia y validez constitucional.
2. El problema jurídico
El Estado de Honduras solicitó la adhesión al CAF mediante la compra de acciones por un valor aproximado de 460 millones de dólares. En nuestro marco constitucional, el Congreso Nacional es un actor de importancia crítica en la vida de un instrumento internacional en el ámbito interno, ya que es quien lo aprueba antes de su ratificación, mientras al Poder Ejecutivo le corresponde su negociación en sede internacional y el depósito de su ratificación o adhesión cuando ha sido aprobado por el órgano legislativo.
Es en este momento cuando se toman en cuenta los criterios formales de validez, es decir, el cumplimiento de una serie de requisitos establecidos en la Constitución de la República para ratificar un tratado o adherirse a él, y los criterios materiales de validez, esto es, que no sean contrarios a las disposiciones constitucionales.
El 16 de mayo, el decreto contentivo del CAF fue aprobado con el voto de 66 personas diputadas, 13 de las cuales pertenecen al partido Liberal. Al día siguiente, esas mismas 13 congresistas se retractaron y evitaron que se aprobara el acta de la sesión anterior.
El problema jurídico que se plantea es si la aprobación de dicha acta es un acto sin el cual un decreto votado y aprobado por el Congreso Nacional no tiene validez porque constituye un paso necesario para que un proyecto de ley tenga efectos jurídicos.
3. Análisis del fondo del asunto
Nuestra Constitución de la República constituye la norma en la que se establecen, entre otras cosas, los procedimientos de adopción de decisiones[3]. Por ello, impone dos tipos de límites a la producción normativa: en primer lugar, los límites formales o procedimentales a través de normas que regulan el procedimiento de formación de la ley; y, en segundo lugar, los límites materiales o sustanciales mediante normas que vinculan el contenido de las leyes futuras[4].
En virtud de los límites formales o procedimentales, el Congreso Nacional no puede legislar si no lo hace de conformidad con el procedimiento establecido por la Constitución; y, a la luz de los límites materiales o sustanciales, el Congreso Nacional tiene prohibido aprobar leyes con un contenido contrario a las disposiciones constitucionales, particularmente las contenidas en el “bloque de constitucionalidad”[5].
Con respecto a los límites formales o procedimentales, el capítulo II de la Constitución, titulado “De la formación, sanción y promulgación de la ley” y desarrollado a lo largo de los artículos 213 al 221, establece el procedimiento o la hoja de ruta que deben seguir los proyectos de ley para que tengan validez jurídica, es decir, para que produzcan efectos jurídicos y sean obligatorios.
En relación con los límites materiales o sustanciales, la Constitución establece en sus artículos 320 y 18, respectivamente, dos tipos de supremacía: la supremacía constitucional en tanto que, en caso de incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma secundaria, se aplicará la primera; y la supremacía convencional en tanto que, en caso de conflicto entre un tratado internacional y una ley interna, prevalecerá el primero[6].
No hay debate sobre si el contenido del CAF transgrede los límites materiales o sustanciales en el sentido de ser contrario a las normas superiores de nuestro ordenamiento jurídico, pero sí acerca del procedimiento a través del cual fue aprobado.
El argumento principal es que dicho procedimiento violentó los límites formales o procedimentales de la producción normativa, ya que, una vez que el CAF fue votado y aprobado por mayoría simple, en la sesión posterior del Congreso Nacional no se aprobó el acta de la sesión en la que esa decisión se tomó.
Por tanto, lo primero que hay que determinar es si la aprobación del acta de la sesión en la que se votó favorablemente el CAF es un requisito necesario para que dicho acto legislativo produzca efectos jurídicos. En otras palabras, aquí nos centraremos únicamente en las condiciones formales de validez de la aprobación, sanción y promulgación del CAF.
En este sentido, las condiciones formales tienen que ver con dos elementos: primero, con los órganos que realizaron los actos de aprobación, sanción y promulgación del CAF, lo cual implica comprobar si se cumplió la exigencia de que los hayan realizado los órganos competentes; y, segundo, con el procedimiento a través del cual se realizaron, lo que implica comprobar si se cumplió la exigencia de que se haya observado el procedimiento establecido[7].
La importancia de estos elementos radica en que garantizan que los actos jurídicos como la aprobación, sanción y promulgación del CAF no puedan manifestarse de cualquiera manera, sino sólo de aquella forma que está prescrita en nuestro sistema normativo.
3.1. Los órganos que realizaron los actos de aprobación, sanción y promulgación del CAF
La adhesión al CAF consta de dos actos: el primero es un acto jurídico interno que le compete al Poder Legislativo y el segundo es un acto jurídico internacional que le compete al Poder Ejecutivo. De acuerdo con el artículo 245 numeral 13 de la Constitución, la presidencia de la república tiene la siguiente atribución:
Celebrar tratados y convenios, ratificar, previa aprobación del Congreso Nacional, los tratados internacionales de carácter político, militar, los relativos al territorio nacional, soberanía y concesiones, los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública o los que requieran modificación o derogación de alguna disposición constitucional o legal y los que necesiten medidas legislativas para su ejecución.
Por su parte, el artículo 205 numeral 30 establece que el Congreso Nacional tiene la atribución de aprobar o no los tratados internacionales celebrados por el Poder Ejecutivo. Estos artículos leídos conjuntamente reconocen que la ratificación o adhesión de un tratado internacional conlleva ciertas implicaciones en cuanto a generar obligaciones que el Estado debe cumplir hacia fuera y hacia adentro.
En este punto el principio de separación de poderes juega un papel operativo fundamental para limitar constitucionalmente las competencias del Poder Ejecutivo en cuanto a vincular internacionalmente al Estado, sin la autorización previa del Poder Legislativo, y para facultar a éste a adoptar los actos normativos que den eficacia interna a los tratados concluidos por el Ejecutivo, pero también restringido exclusivamente a aprobarlos o no, sin posibilidad de modificarlos[8].
En este orden de ideas, la aprobación legislativa de un tratado internacional tiene las mismas características procesales propias de una ley, con la salvedad de que la iniciativa de este trámite le compete exclusivamente al Poder Ejecutivo, quien, según el artículo 213 tiene iniciativa de ley. Es claro que los actos jurídicos interno y externo relacionados con la adhesión al CAF emanan de los dos órganos legitimados constitucionalmente para hacerlo -Legislativo y Ejecutivo-.
Por tanto, podemos afirmar que se cumplió con el primer elemento relacionado con las condiciones formales de validez, es decir, que los actos de negociación y adhesión (Poder Ejecutivo) y de aprobación (Poder Legislativo) han sido emanados de dos órganos que están facultados por la Constitución de la República.
3.2. El procedimiento que se utilizó para realizar los actos de aprobación, sanción y promulgación del CAF
El segundo elemento por valorar con respecto a las condiciones formales de validez es el procedimiento utilizado, ya que se debe recordar que la propia Constitución establece una serie de límites formales mediante normas que regulan el procedimiento de formación de la ley. El capítulo II del título V constitucional instituye una hoja de ruta que señala varias conductas que deben ser realizadas por los órganos competentes para que un proyecto de ley tenga validez.
La primera conducta está comprendida en el artículo 214 y tiene una doble naturaleza de prohibición-obligación. Está prohibido votar definitivamente un proyecto de ley “sino después de tres debates efectuados en distintos días” y es obligatorio realizar tres debates en distintos días para votar definitivamente un proyecto de ley. Sin embargo, este mandato establece una excepción, esto es, cuando ocurra un caso de urgencia calificada por simple mayoría de las personas diputadas presentes.
La Constitución no especifica ni los criterios que debe usar el Congreso Nacional para calificar la urgencia ni la naturaleza de esta excepción, es decir, si se trata de un procedimiento legislativo especial autónomo o una simple regla de funcionamiento del Congreso Nacional con el fin de simplificar o acortar los trámites.
En virtud del artículo 63 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo sólo se identifican los órganos legitimados para la activación de la urgencia: el pleno del Congreso Nacional y la presidencia de la Junta Directiva. Por lo tanto, mientras la Constitución no prescriba de forma expresa los casos en que se pueda o no declarar la urgencia, la mayoría simple de personas diputadas tiene discrecionalidad para declararla o para denegarla, además de aplicarla a cualquier propuesta legislativa.
Aunque existe el riesgo del uso abusivo de la declaración de emergencia para dispensar la realización de los tres debates, es la mayoría simple quien decide cuando concurre ésta a la luz de simples criterios de oportunidad política en el contexto de circunstancias que requieran de cierta celeridad en su resolución legislativa, situaciones imprevistas o excepcionales que no pueden esperar el desarrollo normal del procedimiento para la aprobación de una ley[9].
Por otro lado, teniendo en cuenta que no hay una mención expresa de que la calificación de urgencia se trata de un procedimiento especial y que los artículos 62 y 63 de la referida ley tampoco lo declaran explícitamente, se puede sostener que dicha calificación es una norma de funcionamiento que consiste en una simple regla de reducción de plazos como parte del ejercicio de la autonomía normativa y organizativa del Congreso Nacional.
La segunda conducta, establecida en el artículo 215, contiene una doble obligación: una está dirigida al Congreso Nacional que tiene que pasar al Poder Ejecutivo todos los proyectos de ley aprobados, a más tardar dentro de tres días de haber sido votado; y otra está dirigida al Poder Ejecutivo que tiene que sancionarlos y hacerlos promulgar como ley. La Constitución es tan precisa y concreta que, incluso, ordena la fórmula que debe acompañar a la sanción de ley: “Por Tanto, Ejecútese”.
No obstante, este artículo, a diferencia del 216 constitucional, guarda silencio con respecto al establecimiento de alguna consecuencia jurídica si el Congreso Nacional tarda más de tres días para pasarlo al Poder Ejecutivo. Hasta el momento, la realidad ha superado a la norma y la práctica del Congreso Nacional de no cumplir con este plazo en muchos casos no ha tenido ningún impacto en la validez de los proyectos de ley enviados al Poder Ejecutivo una vez pasado este plazo.
La tercera conducta está contenida en el referido artículo 216 y comprende una obligación condicionada, una doble obligación simple y una permisión condicionada: la obligación condicionada está dirigida al Poder Ejecutivo en el sentido de que tiene que devolver el proyecto de ley al Congreso Nacional dentro de diez días, solo si encuentra inconvenientes para sancionarlo.
La Constitución ordena dos cuestiones: que la fórmula que acompañe la devolución sea “Vuelva al Congreso” y que se expongan las razones en que el Poder Ejecutivo funda su desacuerdo. Es importante destacar que esta obligación establece una consecuencia jurídica concreta en caso de no cumplir con el plazo fatal de 10 días para objetar el proyecto de ley: éste “se tendrá como sancionado y lo promulgará como ley”.
La primera obligación simple está dirigida al Congreso Nacional para que someta a nueva deliberación el proyecto de ley devuelto por el Poder Ejecutivo. La permisión condicionada también está dirigida al Legislativo, quien tiene permiso de pasar el proyecto de ley al Poder Ejecutivo con la fórmula “Ratificado Constitucionalmente” solo si es ratificado por dos tercios de los votos. Finalmente, la segunda obligación simple está dirigida al Poder Ejecutivo para que publique sin tardanza el proyecto de ley ratificado por el Congreso por mayoría calificada.
Algo muy importante a destacar es que tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso Nacional pueden ejercer un control a priori o preventivo de constitucionalidad. El primero ejerce este control mediante el veto que obliga a que el Poder Legislativo no pueda deliberar nuevamente sobre el proyecto de ley hasta escuchar previamente la opinión de la Corte Suprema de Justicia a través de un dictamen “en el término que el Congreso Nacional le señale”.
En el caso del Congreso Nacional la función legislativa presupone una previa interpretación de la Constitución de la República como marco de actuación, ya que ésta contiene los límites y vínculos a los que debe someterse toda actuación legislativa que quiera ser considerada válida.
El título VI “De las sesiones y debates” de la Ley Orgánica del Poder Legislativo contiene las normas parlamentarias para la toma de decisiones, las cuales están diseminadas a lo largo de los artículos 60 a 79. En este orden de ideas, la hoja de ruta que debe seguir un proyecto de ley para alcanzar validez formal es el siguiente: iniciativa de ley, admisión, deliberación o discusión, aprobación, sanción, promulgación, publicación y vigencia[10].
En términos concretos, primero, la secretaría de la Junta Directiva debe comprobar el quórum previo al inicio de las sesiones (artículo 60); segundo, la secretaría de la Junta Directiva debe dar lectura a la propuesta de agenda, que incluirá la lectura del acta de la sesión anterior (artículo 61); tercero, cualquier persona diputada puede “hacer reconsideraciones para que se enmiende, en cuanto a la verdad de los hechos y se hagan correcciones de redacción” (artículo 61).
Cuarto, el pleno del Congreso Nacional hará las enmiendas propuestas cuando fueren procedentes (artículo 61); quinto, los proyectos de ley se someten a debate con su respectivo dictamen, se les da lectura íntegra y se garantiza que haya una copia en las computadoras de los curules. En caso de problemas técnicos debe dotarse una copia en físico a cada persona diputada (artículo 64).
Sexto, la presidencia del Congreso Nacional preside y conduce los debates, y otorga la palabra a las personas diputadas que la soliciten por su orden; séptimo, las personas diputadas tienen libertad para expresar sus opiniones, sus intervenciones se deben limitar al asunto sometido a discusión y pueden intervenir tres veces sobre el mismo asunto (artículo 65).
Octavo, cualquier persona diputada puede solicitar a la presidencia de la Junta Directiva el uso de la palabra por el orden cuando otra de ellas esté haciendo uso de ésta y se esté expresando sobre un asunto que no está en discusión (artículo 65); noveno, la persona diputada proponente y quienes son parte de la comisión que haya dictaminado un proyecto de ley pueden intervenir para defender o hacer aclaraciones sobre tal proyecto (artículo 66).
Décimo, cualquier persona diputada proponente puede, con la venia del pleno, presentar mociones de orden (artículo 67); décimo primero, cualquier persona diputada puede solicitar que las votaciones sean nominales o con consignación de nombres, y si es aprobado por el pleno “se debe tomar en orden alfabético de apellidos, comenzando alternativamente por la primera y por la última letra del alfabeto”. La Junta Directiva puede determinar que las sesiones sean privadas (artículo 68)[11].
Décimo segundo, las decisiones del Congreso Nacional se tomarán por la mitad más una de las personas diputadas presentes, excepto en los casos que la Constitución o la ley determinen que sean por mayoría calificada (artículo 69); décimo tercero, las personas diputadas podrán votar de forma afirmativa, negativa o abstenerse, y no podrán excusarse a emitir su voto, salvo en el caso que tuviera interés personal en el asunto que se discute (artículo 69).
Décimo cuarto, una vez que la votación se inicie no puede interrumpirse ni abrirse un nuevo debate hasta que ésta termine; además, las personas diputadas no deben abandonar el salón de sesiones hasta su finalización (artículo 70); décimo quinto, las personas diputadas pueden razonar su voto de forma verbal en el momento de la votación y de forma escrita después de la votación, entregándolo a la Junta Directiva. Este último pasa a formar parte del expediente del proyecto de ley (artículo 71).
Décimo sexto, los proyectos de decreto pueden votarse por artículos, capítulos, títulos o por su totalidad. En todo caso, las personas diputadas deben emitir su voto aprobando o improbando en una sola votación la parte o la totalidad del proyecto sometido a su consideración (artículo 72).
Finalmente, los artículos 73 al 77 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo reproducen totalmente lo establecido en los artículos 215, 216, 219 y 220 de la Constitución de la República, es decir, en lo que respecta a las obligaciones, permisos y prohibiciones que analizamos anteriormente, y que revisten de validez formal lo aprobado por el Congreso Nacional y sancionado por el Poder Ejecutivo.
3.3. El valor jurídico del acta de la sesión anterior con respecto a la validez de un decreto aprobado por el Congreso Nacional
Cualquier persona con observación acuciosa podrá notar fácilmente dos cosas fundamentales con respecto al acta: en primer lugar, su aprobación tiene como finalidad exclusiva determinar si refleja “la verdad de los hechos” ocurridos en la sesión anterior o si tiene defectos de redacción para que sea enmendada o corregida; por tanto, mediante la enmienda del acta no se pueden modificar cuestiones de fondo, solo de forma.
En otras palabras, a través de una enmienda o corrección no se puede modificar lo que ya se votó. Si se admite lo contrario implicaría llegar al absurdo de que un proyecto de ley rechazado en la sesión anterior pueda ser aprobado al momento de aprobar el acta en la siguiente sesión, lo cual abriría una puerta peligrosa a que en cada sesión se puedan cambiar las decisiones, vulnerando el artículo 220 constitucional que establece que “Ningún proyecto de Ley desechado total o parcialmente, podrá discutirse de nuevo en la misma legislatura”.
En segundo lugar, la lectura y aprobación del acta forma parte de la agenda de una nueva sesión. Es decir, no tiene relación con la sesión anterior en la que se aprobó el decreto, ya que es en ésta donde se cierra el procedimiento normal de votación y aprobación antes de ser enviado al Poder Ejecutivo para su sanción y promulgación.
Por ello, el propio artículo 73 de la Ley Orgánica del Congreso Nacional establece que, con su aprobación, todo proyecto de ley “adopta la forma de Decreto”, esto es, deja de ser un simple proyecto y se considera jurídicamente listo para salir del ámbito del Poder Legislativo con el fin de que sea sancionado y publicado en el ámbito del Poder Ejecutivo.
A su vez, en virtud del criterio histórico de interpretación jurídica, cuando se analiza el derogado Reglamento Interior del Congreso Nacional se puede advertir que la aprobación de las actas se encuentra ubicado en el título VIII titulado “De las sesiones” y no en el título IX titulado “De las mociones y proyectos” que habla de la aprobación, sanción y promulgación de las leyes.
A la luz del criterio sistemático de interpretación, el lugar que ocupa la aprobación del acta nos indica que el lazo íntimo al que está unida es al del desarrollo de las sesiones y no al del procedimiento específico que convierte un proyecto en decreto[12]. En este orden de ideas, la aprobación del acta no es un elemento que hace reconocible al decreto, ni siquiera puede considerarse que juega un papel auxiliar o instrumental relevante como presupuesto del acto formal de aprobación de éste.
Tomando en cuenta el lugar que la aprobación del acta ocupa en dicho reglamento, es evidente que, desde un principio, fue considerada una clásica norma parlamentaria, pero no un elemento cuya presencia o ausencia sea lo suficientemente relevante para cuestionar la validez formal de un decreto ya aprobado por la mitad más una de las personas diputadas y siguiendo el procedimiento establecido en el capítulo II del título V constitucional sobre formación, sanción y promulgación de la ley.
Por otro lado, de la redacción del artículo 61 no se puede establecer ningún enunciado prescriptivo, lo cual se deduce de la ausencia de un verbo imperativo que indique la exigencia de que el acta de la sesión sea leída y aprobada como presupuesto indispensable para poder continuar con el procedimiento de sanción presidencial y publicación en el Diario Oficial La Gaceta.
En consecuencia, la referida disposición legal hace que el acto de lectura y aprobación del acta agote sus efectos en el fin que expresa y busca, es decir, la posibilidad de hacer enmiendas, en cuanto a la verdad de los hechos, y correcciones de redacción, sin insertarse necesariamente en el procedimiento de formación de los ulteriores actos formales, es decir, el envío del decreto aprobado al Poder Ejecutivo para que éste lo sancione y lo promulgue[13].
Si la falta de aprobación del acta tuviera como consecuencia jurídica evitar que el Congreso Nacional continúe con la hoja de ruta constitucional establecida en los artículos 214 al 216 de la Constitución, debe existir una remisión a una norma no constitucional -la Ley Orgánica del Poder Legislativo- que exija de forma expresa que las personas diputadas se adecúen a lo establecido en esa norma.
Esta clase de normas a las que la Constitución remite para que revistan de validez al proceso de aprobación de un proyecto de decreto juegan el papel de “normas interpuestas”, o sea, puestas entre la ley y la Constitución. En este sentido, la violación de la norma a la que la Constitución remite constituiría una violación indirecta de esta última[14].
No obstante, en este caso no existe en la Constitución ninguna norma dentro del capítulo II sobre formación, sanción y promulgación de la ley que establezca que la aprobación del acta de la sesión en la que se aprobó un decreto es un requisito indispensable para la creación legislativa; y tampoco existe en la Constitución ninguna norma de remisión para que el artículo 61 o cualquier otro artículo de la Ley Orgánica del Poder Legislativo pueda ser considerado una “norma interpuesta”.
En virtud de todo lo expresado, aceptar que la aprobación del acta de la sesión anterior es condición sine qua non para la validez formal de un decreto sin que exista una remisión expresa de la Constitución implicaría posicionar ese acto meramente parlamentario al mismo nivel de la aprobación misma o de la sanción de ley. Más grave aún, en la práctica podría constituir un verdadero “veto” adicional que no está contemplado en la Constitución de la República.
A su vez, argumentar que el capítulo II sobre formación, sanción y promulgación de la ley es insuficiente para definir con certeza los requisitos esenciales para que un proyecto de ley adopte la forma de decreto, implicaría aceptar que su vigencia efectiva depende del posterior desarrollo legislativo, sin el cual no es posible poner en práctica la hoja de ruta establecida en esas disposiciones constitucionales y lograr su máxima eficacia.
Hay que recordar que la Constitución de la República está revestida de un carácter de inmediatez o de aplicación directa que la convierte en una verdadera norma jurídica; aceptar lo contrario sería convertirla en una simple norma programática incompleta que solo puede ser colmada vía desarrollo legislativo que es potestad del Congreso Nacional. En este orden de ideas, “caeríamos en el absurdo de tener una norma que no disciplina aquello para lo que fue creada”[15].
Esto no significa desconocer que existen normas constitucionales de eficacia limitada, como aquellas de carácter directivo o programático que establecen líneas para la acción, a las cuales habrán de ajustarse, en el futuro, los poderes públicos[16]; las de naturaleza institutiva u organizativa que crean o instituyen órganos e instituciones[17]; y las de carácter preceptiva de aplicación no inmediata que “mandan o prohíben o regulan conductas, pero su vigencia efectiva y actual depende del ulterior desarrollo legislativo, o de la creación de alguna institución, sin lo cual no es posible poner en práctica ese tipo de prescripciones constitucionales”[18].
Las normas jurídicas que componen el capítulo II del título V constitucional sobre formación, sanción y promulgación de la ley son de naturaleza preceptiva de aplicación inmediata que regulan con precisión y certeza las conductas -permisos, obligaciones y prohibiciones analizadas anteriormente- que son esenciales para darle vida jurídica a otras normas y revestirlas de la vigencia y la validez necesarias para que tengan efectos jurídicos.
No cabe duda de que los artículos 214 al 216 sobre la formación de la ley es una norma compleja, cuya plena observancia depende del cumplimiento de múltiples subnormas “que disciplinan otras tantas actividades como requisitos obligatorios de la ‘forma’ de ley: como la propuesta por un sujeto legitimado para ello, la aprobación por mayoría del Parlamento, la promulgación por el presidente de la República y la publicación en la Gaceta Oficial”[19].
De esta manera, el capítulo II sobre formación, sanción y promulgación de la ley contiene las “reglas de competencia” que definen cuáles son las condiciones necesarias para crear una nueva norma legal, sin las que el resultado es inválido o nulo. El artículo 213 es una regla que determina la competencia personal, ya que indica qué sujetos políticos pueden participar en el proceso creador de nuevas leyes y los artículos 214 al 216 son reglas que determinan la competencia de procedimiento, pues definen los pasos a seguir[20].
Es claro que la inobservancia de estas reglas está prohibida y hace irreconocible el acto de formación, sanción y promulgación de cualquier decreto. No obstante, la falta de aprobación del acta de la sesión anterior en la que se aprobó el CAF no es impedimento para que este último, al menos, entre en vigor, pues aceptar lo contrario exigiría, como garantía de certeza, que la aprobación de dicha acta esté estipulada expresamente como requisito con la máxima precisión[21].
4. Conclusión
La falta de aprobación del acta de la sesión anterior puede llegar a ser un vicio débil del procedimiento parlamentario, pero no lo suficientemente fuerte para declarar la inexistencia (falta de vigencia) e invalidez del decreto que contiene la ratificación del CAF. En este sentido, este decreto:
a) No puede considerarse inválido porque su aprobación se realizó conforme con las reglas de competencia personal y de procedimiento suficientes y necesarias constitucionalmente, y porque no es contrario a los contenidos constitucionales.
b) No puede considerarse inexistente porque cumple con los dos factores básicos que suelen ser considerados como condiciones necesarias y suficientes de la vigencia de las normas jurídicas: su promulgación y su publicación[22].
¿Qué hacer con la cuestión de la falta de aprobación del acta de la sesión anterior? Primero, hay que insistir que ésta es una simple norma parlamentaria que no altera el resultado ni el contenido de ninguna votación realizada en la sesión anterior.
Segundo, como el objetivo del acta es dar cuenta de “la verdad de los hechos” acaecidos, la negativa de la mayoría de las personas diputadas de aprobarla no es un obstáculo para que el artículo 61 logre su fin, pues se puede hacer uso de la tecnología como la grabación del video de la sesión para que éste constituya per se un fiel reflejo de lo sucedido.
El acto de lectura y aprobación del acta de la sesión anterior agota sus efectos jurídicos en el fin que expresa y busca, esto es, determinar si refleja lo que sucedió en dicha sesión y revisar si existen errores de redacción. Por tanto, no puede considerarse un nuevo “veto” a priori y con similar fuerza jurídica al veto que la Constitución expresamente reconoce al Poder Ejecutivo en el artículo 216.
Si el contenido del decreto del CAF finalmente aprobado no reflejara lo que se discutió y aprobó, el video de la sesión es suficiente para presentar a la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia el recurso de inconstitucionalidad respectivo por razones de forma.
No está de más recordar que el único órgano que puede realizar la declaración de invalidez del decreto del CAF es la Sala de lo Constitucional, pues es la intérprete suprema de la Constitución, pero no se encuentra por encima de esta última ni tiene facultades ilimitadas, ya que su marco de actuación es la propia Constitución y, en consecuencia, sus decisiones no pueden implicar una separación, abandono, anulación o quebrantamiento de la norma suprema[23].
El artículo 187 constitucional establece que la inconstitucionalidad puede ser declarada por razones de forma o de contenido; en esa línea, la Ley sobre Justicia Constitucional es clara y precisa en su artículo 75 cuando establece que un decreto puede ser declarado inconstitucional “en la forma, cuando no se ha observado el proceso legislativo establecido en la Constitución de la República”.
Este artículo, al igual que la norma suprema, tampoco hace una remisión a otras normas “interpuestas”, pues el capítulo II del título V constitucional sobre formación, sanción y promulgación de la ley contiene normas preceptivas de aplicación inmediata que no requieren del ulterior desarrollo legislativo para tener eficacia.
* Agradezco
a la abogada y máster Ana A. Pineda H. con quien debatimos muchas de las ideas
desarrolladas en este análisis y al Dr. Carlos David Cálix por compartirme sus
propias reflexiones. Esto me permitió profundizar más en los aspectos más
complejos.
[1]
Convenio Constitutivo. Banco de Desarrollo de América Latina. CAF. Marzo, 2022,
artículos 1, 3 y 4 literal g).
[2]
Para conocer en qué consiste las diferentes series de acciones, véase el
artículo 5 del Convenio Constitutivo.
[3]
RIDAO, Joan. Constitucionalismos. Una
inmersión rápida. Tribidabo Ediciones. Barcelona. 2022, p. 12.
[4]
GUASTINI, Ricardo. Estudios de teoría constitucional.
Edición y presentación de Miguel Carbonell. Universidad Nacional Autónoma de
México. México. 2001, p. 48.
[5]
De acuerdo con la Sala de lo Constitucional, existe un “bloque de
constitucionalidad” que se encuentra en el peldaño más alto de nuestro sistema
normativo, el cual rige e informa a las normas inferiores. Este bloque está
compuesto por las disposiciones constitucionales y los tratados internacionales
de derechos humanos ratificados por Honduras. Al respecto véase, Sala de lo
Constitucional. SCO RI-1058-2016 del 14 de noviembre de 2016, considerando 13; Sala
de lo Constitucional. SCO RI-0406-2013 del 28 de junio de 2013, considerandos
11-12.
[6]
MEJÍA RIVERA, Joaquín A., PINEDA H., Ana A. y EVELINE PADILLA, Josué. La Constitución de Honduras. Tirant lo
Blanch. Valencia. 2021, pp. 39, 40, 81 y 145.
[7]
PRIETO SANCHÍS, Luis. Apuntes de Teoría
del Derecho. Editorial Trotta. Madrid. 2005, pp. 76-77.
[8] MARIÑO MENÉNDEZ, Fernando M. Derecho Internacional Público: Parte general. Editorial Trotta. Madrid. 4ª ed. rev. 2005, p. 606.
[9]
GÓMEZ LUGO, Yolanda. “La urgencia en el ‘iter legis’: una técnica de
agilización procedimental a disposición del Gobierno”. En Revista de Derecho
Político. N° 71-72. UNED. Enero-agosto 2008, pp. 719-720.
[10]
ROJAS CARÓN, León. La Constitución hondureña. Brevemente analizada. Litografía
López. Tegucigalpa. 2001, p. 319.
[11]
El artículo 59 establece: “Las sesiones del Congreso Nacional son públicas,
salvo que por acuerdo del pleno o por disposición de la Junta Directiva, se
determine sesionar en forma privada”.
[12]
SAVIGNY, M. F. C. de. Sistema del Derecho
Romano Actual. Tomo Primero. Traducción del alemán por M. Ch. Guenoux.
Vertido al castellano por Jacinto Mesía y Manuel Poley y precedido de un
prólogo de D. Manuel Duran y Bas. F.
Góngora y Compañía Editores. Madrid. 1878, p. 150.
[13]
FERRAJOLI, Luigi. Principia Iuris. Teoría del derecho y de la democracia. 1.
Teoría del derecho. Traducción de Perfecto Andrés Ibáñez, Carlos Bayón,
Marina Gascón, Luis Prieto Sanchís y Alfonso Ruiz Miguel. Editorial Trotta.
Madrid. 2013, p. 481.
[14]
GUASTINI, Ricardo. Estudios de teoría constitucional… op. cit.,
p. 50.
[15]
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, José Julio. La Inconstitucionalidad por omisión. Teoría
General. Derecho Comparado, el caso español. Civitas. Madrid. 1998, pp. 80
y ss.
[16]
Un ejemplo es el artículo 363, especialmente el último párrafo.
[17]
Un ejemplo es el artículo 317 que crea el Consejo de la Judicatura y de la
Carrera Judicial.
[18]
CARRASCO GARCÍA, Luis Alberto. Derecho
Constitucional General. Editorial FFECAAT EIRL. Perú. 2ª ed. 2018, pp.
109-110. Un ejemplo de una norma constitucional carácter preceptiva de aplicación
no inmediata es el artículo 145 que remite a una ley posterior la regulación de
las acciones en materia de salud.
[19]
FERRAJOLI, Luigi. Principia Iuris. Teoría del derecho y de la democracia. 1.
Teoría del derecho… op. cit., p. 466.
[20]
ROSS, Alf. Lógica de las normas. Trad.
José Hierro S. Pescador. Comares. Granada. 2000, p. 124. También puede decirse
que los artículos 218 y 219 son reglas que determinan la competencia de
materia, indicando aquellos asuntos de los que pueden ocuparse los sujetos
políticos con iniciativa de ley.
[21]
FERRAJOLI, Luigi. Principia Iuris. Teoría del derecho y de la democracia. 1.
Teoría del derecho… op. cit., pp. 465-466. Para que un acto exista
formalmente, “es necesario y
suficiente, que no todas, pero al menos sí algunas de sus formas —aquellas que
lo hacen reconocible e inteligible como acto dotado de significado jurídico—
sean conformes con las correspondientes normas formales”
[22]
PEÑA FREIRE, Antonio M. “Validez y vigencia de las normas: algunas precisiones
conceptuales”. En Anuario de Filosofía del Derecho. N° 16. 1999, pp.
115-116.
[23]
DÍAZ REVORIO, Francisco Javier. “Interpretación de la Constitución y juez
constitucional”. En IUS. Revista del
Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla. Año X. Número 37. México. Enero-junio
de 2016,
p. 29.
