¿EL RETORNO INCONSTITUCIONAL DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA?

Joaquín A. Mejía Rivera*

1. El problema jurídico

El texto original de la Constitución de la República de 1982 otorgaba inmunidad a las personas diputadas del Congreso Nacional. Ello implicaba que contaban con ciertos privilegios desde el día en que eran declaradas elegidas por el órgano electoral competente. De acuerdo con el artículo 200 constitucional las prerrogativas que tenían eran las siguientes:

1. Inmunidad personal para no ser sometidos a registros personal o domiciliario, detenidos, acusados, ni juzgados aún en estado de sitio, si el Congreso Nacional no los declara previamente con lugar a formación de causa;

2. No estar obligados a prestar servicio militar;

3. No ser responsables en ningún tiempo por sus iniciativas de ley ni por sus opiniones vertidas durante el desempeño de su cargo;

4. No ser demandados civilmente desde quince días antes hasta quince días después de las sesiones ordinarias y extraordinarias del Congreso Nacional, salvo el caso de reconvención; y,

5. Para no declarar sobre hechos que terceras personas les hubieren confiado en virtud de su investidura.

Asimismo, gozarán de las prerrogativas de los numerales 1 y 2 del presente artículo, los candidatos a diputados desde el día en que sean nominados por sus respectivos partidos políticos.

Quienes quebranten estas disposiciones incurrirán en responsabilidad penal.

Sin embargo, esta inmunidad se convirtió en una verdadera coraza de impunidad que protegía a las personas diputadas que cometían actos ilícitos relacionados o no con su función legislativa. Ante la demanda ciudadana para acabar con estos abusos, el Congreso Nacional aprobó de forma unánime el Decreto Legislativo N° 175-2003 de fecha 28 de octubre de 2003, por medio del cual se derogaron el citado artículo 200 y el artículo 205 numeral 15 constitucionales[1].

Posteriormente, mediante el Decreto Legislativo N° 105-2004 del 30 de agosto del 2004 se ratificó la reforma constitucional contenida en el decreto anterior[2], con lo que se expulsó del ordenamiento jurídico hondureño la inmunidad parlamentaria establecida por el constituyente originario de 1982. En consecuencia, esta reforma significó un cambio radical en el régimen de inmunidades del que disfrutaban las personas diputadas y otras personas en su calidad de altas funcionarias del Estado.

Como puede observarse, para reformar el contenido constitucional relativo a la inmunidad se siguieron los parámetros ordenados por el artículo 373 de la Constitución de la República, es decir, se decretó por el Congreso Nacional en sesión ordinaria; se contó con los dos tercios de los votos de la totalidad de sus miembros; y se ratificó por la subsiguiente legislatura ordinaria y por igual número de votos, es decir, 86. En resumen, esta reforma parcial de la Constitución se llevó a cabo por medio de decretos aprobados por el Poder Legislativo en dos momentos diferentes, los cuales (el decreto que aprueba la reforma y el decreto que la ratifica) “son parte del procedimiento de reforma y perfeccionamiento de la norma constitucional”[3].

No obstante, el 16 de octubre de 2019, 87 personas diputadas pertenecientes al Partido Nacional y al Partido Liberal aprobaron el Decreto Legislativo N° 117-2019 que reformó el artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo para añadir lo siguiente:

La función legislativa es inviolable e indelegable, consecuentemente cualquier acción desarrollada en el ejercicio de la misma no acarrea ningún tipo de responsabilidad penal, civil y administrativa a los diputados y diputadas que participan en dicho proceso parlamentario sin perjuicio de lo establecido en el artículo 205 numeral tres de la Constitución de la República siendo al pleno del Congreso Nacional el órgano competente que debe valorar cada caso completo y la consecuencias de la infracción.

En otras palabras, este decreto tiene como fin restablecer la inmunidad parlamentaria consagrada en el texto original de la Constitución, es decir, anular la reforma constitucional contenida en el Decreto Legislativo N° 175-2003 que fue ratificada mediante el Decreto Legislativo N° 105-2004. Por lo tanto, el problema jurídico para analizar tiene dos aspectos:

a) Determinar si dicho restablecimiento requería una reforma constitucional a la luz de lo establecido en el artículo 373 constitucional o simplemente una reforma legal ordinaria por adición, como finalmente se hizo.

b) Determinar si, en virtud del artículo 374 de la Constitución, el Decreto Legislativo N° 117-2019 deja sin vigencia la derogación del artículo 200 a través de los Decretos Legislativos N° 175-2003 y N° 105-2004.

2. La rigidez constitucional y los límites a los poderes constituidos

La Constitución de la República es contundente e insistente al declarar su supremacía, “entendida como supralegalidad y superioridad sobre el resto del ordenamiento”[4]. En este sentido, es la lex superior de la nación y su carácter fundamental es la expresión de su naturaleza suprema. Los efectos de su fundamentalidad, por un lado, somete y vincula la conducta de las personas que gobiernan y de las que son gobernadas; y, por otro, constituye un marco de legitimación de todos los actos y omisiones de los poderes públicos.

Por tanto, las normas jurídicas y las acciones de los poderes constituidos solo pueden partir de ella y ninguna puede evadir o contradecir los contenidos constitucionales[5]. En otras palabras, con dicho mandato se garantiza la supremacía material de la Constitución como parte de su esencia. En palabras de la Sala de lo Constitucional, “las normas que se emitan […] no deberán nunca contravenir las disposiciones constitucionales”[6]. En este punto es importante destacar que esta supremacía tiene una doble dimensión: la supremacía constitucional en sentido estricto y la supremacía convencional.

La primera está reconocida en el artículo 320 de la Constitución, el cual señala que en los casos “de incompatibilidad entre una norma constitucional y una legal ordinaria, se aplicará la primera”. La segunda está consagrada en el artículo 18 de la Constitución, que establece que en los casos “de conflicto entre el tratado o convención y la ley, prevalecerá el primero”. Ambas son complementarias, pues la Constitución constituye el estatus mínimo de protección, ya que no se agota en su texto, sino que se complementa con los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Honduras, y entre ellos interactúan y se auxilian mutuamente en la tutela de la dignidad y los derechos humanos [7].

En este sentido, las normas y derechos fundamentales de origen supranacional se incorporan a nuestro derecho interno para formar parte del llamado bloque de constitucionalidad[8]. Este bloque se encuentra en el peldaño más alto del sistema normativo y, en consecuencia, todas las normas de rango inferior deben ser informadas y regidas por las normas contenidas en él para lograr la armonía y la coherencia normativa que caracteriza al Estado constitucional de derecho. Pero “esta sujeción de rango no responde únicamente a la fuente de creación de normas, sino que también al contenido; por lo que corresponde ser interpretadas y aplicadas en tanto y cuando en contenido y forma se adaptan a los bloques de constitucionalidad y convencionalidad”[9].

No obstante, nuestra Constitución también tiene una supremacía formal, que se convierte en un refuerzo de la supremacía material. Esta supremacía reforzadora se refiere al establecimiento de procesos especiales de revisión de los contenidos constitucionales, lo que conlleva a la distinción entre ella y la ley ordinaria[10]. De esta manera, su carácter de norma fundamental está ligada a la pretensión de perdurar en el tiempo y, para ello, refuerza las barreras frente a una repentina modificación o la posibilidad de la entrada en vigor de normas opuestas a ella[11].

En virtud de lo anterior, lo que diferencia a una “Constitución flexible” de una “Constitución rígida” es que la primera se puede reformar mediante una ley secundaria siguiendo el procedimiento ordinario de formación, sanción y promulgación de las leyes establecido en los artículos 213-221 constitucionales, mientras que la segunda requiere del cumplimiento de los requisitos especiales para reformarla señalados en el artículo 373 constitucional, ya que lo que se busca es dotarla de más estabilidad y fuerza legal. En otras palabras,

Esta concepción parte de considerar como una natural aspiración el hecho de que una Constitución, que a diferencia de las leyes ordinarias establece el orden político, jurídico y social, tenga una vocación de permanencia. Esta se vería frustrada si quedase a merced de posibles alteraciones que cambiasen la organización del poder o vulnerasen los derechos que en ella se fijan dependiendo de una coyuntura política u otra. Esta concepción parte de considerar que una Constitución no pueda quedar en manos de los poderes que deben su existencia a la misma, o que la obra del Poder constituyente no puede quedar sujeta a lo que disponga el poder constituido[12].

Por tanto, la rigidez se convierte en la cualidad que le otorga el carácter de norma fundamental a la Constitución de la República y, además, constituye la consecuencia esencial de su supralegalidad, que presupone dos cosas: primero, la existencia de diferentes fuentes de producción para la Constitución y la ley; y, segundo, la existencia de órganos distintos, es decir, el poder constituyente y los poderes constituidos. En este sentido, el procedimiento de reforma constitucional es un elemento esencial de la norma fundamental que refuerza su fuerza normativa y se configura como un mecanismo de control del poder[13].

Además, la rigidez constitucional puede considerarse una garantía que busca evitar que la Constitución sea objeto de intereses político-partidistas o se coloque al servicio de mayorías políticas en determinados momentos históricos[14]. Por esta razón es fundamental que exista “un procedimiento agravado que limite el uso de la reforma constitucional, para blindar así la esencia constitucional”[15]. Esto no significa que la norma suprema no pueda reformarse, dado que resultaría antidemocrático “negar la posibilidad de reformar la Constitución, pues ello supondría que una generación llegase a establecer las pautas de una continuidad para siempre”[16].

Sin embargo, es necesario determinar el marco de actuación de los poderes democráticos para poder ejercer sus facultades reformadoras, los cuales derivan del artículo 2 constitucional que establece que la soberanía corresponde al pueblo del cual emanan todos los poderes del Estado que se ejercen por representación. De esta disposición se desprende que la Constitución reconoce dos tipos de poderes reformadores: en primer lugar, el poder constituyente -la soberanía corresponde al pueblo-, que tiene la facultad de dictar la primera Constitución y de cambiar en su totalidad la vigente, como máxima expresión de la soberanía popular.

Éste es un poder relativamente ilimitado, pues su único límite es el respeto a los derechos y la dignidad humana como valores anteriores y superiores al poder del Estado. En palabras de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “Corte IDH”), la legitimación democrática está limitada por la protección de tales derechos, la cual “constituye un límite infranqueable a la regla de mayorías, es decir, a la esfera de lo ‘susceptible de ser decidido’ por parte de las mayorías en instancias democráticas”[17].

En segundo lugar, los poderes constituidos -de la soberanía popular emanan todos los poderes del Estado-, que realizan el ejercicio cotidiano del poder soberano que el pueblo les delega para la administración de la cosa pública. Considerando que la Constitución es la manifestación de la voluntad popular como Poder Constituyente que debe prevalecer sobre la voluntad de los poderes constituidos, “su modificación sólo puede llevarse a cabo conforme se dispone en su propio texto”[18]. De este modo, nuestra norma suprema tiene una rigidez de una propiedad graduable que va desde el nivel máximo hasta el nivel mínimo como una manera de limitar a los poderes constituidos[19].

Con respecto al nivel máximo de rigidez, lo representan las cláusulas pétreas que no pueden ser modificadas de ninguna forma por ningún poder del Estado, pues como lo plantea el artículo 374 constitucional:

No podrán reformarse, en ningún caso, el artículo anterior, el presente artículo, los artículos constitucionales que se refieren a la forma de gobierno, al territorio nacional, al período presidencial, a la prohibición para ser nuevamente Presidente de la República, el ciudadano que lo haya desempeñado bajo cualquier título y el referente a quienes no pueden ser Presidentes de la República por el período subsiguiente.

De acuerdo con la Sala de lo Constitucional, su irreformabilidad “no está disponible en modo alguno a la actividad del legislador, según se desprende inequívocamente de su incorporación como cláusula intangible, en el sentido de irreformable en cualquier lugar y tiempo”[20]. La prohibición de reformar estas cláusulas no está dirigida al Poder Constituyente que es soberano, sino a los poderes constituidos, pues operan en su contra con el objetivo de hacerlas inalcanzables y evitar que usurpen las facultades del Poder Constituyente, ya que los contenidos de las cláusulas pétreas, “por su importancia, fueron sustraídos de su competencia y de su facultad reformadora”[21].

Bajo esta lógica, el Poder Constituyente se manifiesta y agota en el acto constituyente[22] por medio del cual se dicta la Constitución “e instaura en ella competencias, deberes, facultades y derechos de los poderes constituidos en una entramada red de relaciones que limita el poder y garantiza los derechos fundamentales en el marco de la unidad política”[23]. Así las cosas, si cualquiera de los poderes constituidos realizase una modificación a una de estas cláusulas estaría actuando fuera de las facultades conferidas por el marco constitucional.

En relación con el nivel mínimo de rigidez, lo representan las normas constitucionales que pueden ser reformadas a través del procedimiento especial regulado en el ya citado artículo 373 constitucional. En este caso, la rigidez constitucional opera como mecanismo que hace más difícil para los poderes constituidos reformar o derogar las normas supremas, y así prevenir que éstas queden al arbitrio de las simples mayorías. Por tanto, lo que se pretende evitar es la permanente utilización de la facultad reformadora de la Constitución que desvirtuaría su carácter supremo, pues el auténtico presupuesto jurídico de la supralegalidad “es la existencia de una fuente de producción distinta para la Constitución que para la ley ordinaria o, lo que es igual, la distinción entre poder constituyente y poder constituido”[24].

3. Una respuesta concluyente al problema jurídico planteado

Es indudable que la Constitución de la República tiene una vocación de permanencia; sin embargo, para poder estar a la altura de los tiempos actuales se abre a la posibilidad de ser modificada con el fin de coincidir con las necesidades políticas, culturales, económicas y sociales de un momento determinado, o en palabras de Loewenstein, mostrar “una concordancia entre la estructura social y legal”[25]. Pero esta posibilidad reformatoria solo es posible dentro del marco de actuación establecido en la norma suprema. En el caso que nos ocupa, dentro de lo reglado por el artículo 373 constitucional.

En virtud de lo anterior, se puede observar que la inmunidad parlamentaria contenida en el artículo 200 de la Constitución fue derogada por unanimidad mediante el Decreto Legislativo N° 175-2003 de fecha 28 de octubre de 2003 y su ratificación se realizó a través del Decreto Legislativo N° 105-2004 del 30 de agosto del 2004. En este sentido, se respetó el procedimiento establecido en el artículo 373, pues se votó de forma unánime por todas las personas diputadas en sesión ordinaria (más de los 86 votos requeridos) y esta decisión se ratificó por la subsiguiente legislatura ordinaria y por igual número de votos.

Sin embargo, la aprobación del Decreto Legislativo N° 117-2019 que reformó el artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo con el fin de restablecer la inmunidad parlamentaria, si bien contó con el voto de 87 personas diputadas (uno más que el exigido por el artículo 373 constitucional) no fue ratificado posteriormente por la subsiguiente legislatura en una sesión ordinaria y por un número de 86 votos como mínimo. Por tanto, dicho decreto con vocación reformadora de la norma suprema no cumplió con todos los requisitos ordenados por la Constitución de la República, ignorando que “la función legislativa, como función creadora de normas, queda sujeta a las normas constitucionales que se configuran como su fundamento y límite de su validez”[26].

En este punto es importante destacar que la Constitución es la fuente primaria de todo el ordenamiento jurídico y como norma suprema o “fuente de fuentes” tiene eficacia directa y fuerza derogatoria, lo cual implica que no pierde su vigencia. Esta es la clave de la normatividad de la Constitución que la convierte en derecho directamente aplicable con “la potencialidad de aplicar la norma constitucional a un caso concreto, sin necesidad de una disposición legislativa mediadora, en los términos del artículo 320”[27]. Si fuera distinto, se podría dejar sin vigencia la Constitución por un simple acto legislativo.

Por ello es por lo que el artículo 375 constitucional establece que la Constitución de la República “no pierde su vigencia ni deja de cumplirse por acto de fuerza o cuando fuere supuestamente derogada o modificada por cualquier otro medio y procedimiento distintos del que ella misma dispone”. En este orden de ideas, los artículos 320 y 375, respectivamente, reconocen la fuerza activa que constituye la eficacia derogatoria de la Constitución y la fuerza pasiva que implica la resistencia de esta frente a las normas inferiores[28].

Aunque la posición que el legislador ocupa en nuestro sistema constitucional sigue siendo dominante debido a su legitimidad democrática y, por tanto, sus productos normativos “gozan de la presunción de constitucionalidad”[29], es necesario distinguir entre la presunción por razón de contenido y la presunción por razón de forma. La primera es más difícil de determinar y se requiere un mayor razonamiento jurídico para determinar la antinomia o contradicción entre una disposición constitucional y una norma secundaria. La segunda es más fácil de comprobar, ya que, como sucede con el Decreto Legislativo N° 117-2019, es evidente que su aprobación no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 373 de la Constitución de la República.

Si tomamos en serio la normatividad, la supremacía y la supralegalidad de la Constitución, se puede sostener que el Decreto Legislativo N° 117-2019 representa una antinomia que está vigente, pero es inválida, y, en consecuencia, debe de ser anulada por la Sala de lo Constitucional mediante la declaratoria de inconstitucionalidad[30]; pero también, el resto de órganos judiciales y no jurisdiccionales tienen la obligación, a la luz del artículo 320 constitucional, de aplicar en los casos concretos la norma suprema que ya no contiene en su texto la inmunidad parlamentaria, frente al artículo 10-A de la Ley Orgánica del Poder Legislativo que pretende restablecerla violentando el procedimiento de reforma de la Constitución nacional.

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* Investigador del ERIC-SJ y coordinador adjunto del EJDH.

[1] El artículo 205 numeral 15 reconocía inmunidad al Presidente de la República, a las personas diputadas, a las personas magistradas de la Corte Suprema de Justicia y a la persona Fiscal General de la República, entro otras personas funcionarias.

[2] Su artículo 3 establece que la derogación de la inmunidad debe ratificarse “por el Congreso Nacional en la subsiguiente legislatura ordinaria por dos tercios de la totalidad de sus miembros, en cumplimiento del Artículo 373 de la Constitución de la República”.

[3] MONCADA SILVA, Efraín. Interpretación y reforma de la Constitución. Edigrafic. Tegucigalpa. 2003, p. 187.

[4] PÉREZ MUNGUÍA, Andrés. El constitucionalismo social hondureño en los tiempos de normatividad: un análisis en el contexto latinoamericano. Asociación de Jueces por la Democracia. Tegucigalpa. 2021, p. 98. La supremacía constitucional “queda patente en los artículos 64, 184, 185 y 216 de la ley fundamental de los hondureños”.

[5] RIDAO, Joan. Constitucionalismos. Una inmersión rápida. Tribidabo Ediciones. Barcelona. 2022, pp. 20 y 30.

[6] Sala de lo Constitucional. SCO AA-157, 160, 164 y 169-08. Sentencia del 27 de junio de 2008, considerando 20.

[7] Sala de lo Constitucional. SCO RI-1165-2014. Sentencia del 23 de junio de 2017, considerando 20.

[8] Sala de lo Constitucional. SCO RI-0406-2013. Sentencia del 28 de junio de 2013, considerandos 11-12.

[9] Sala de lo Constitucional. SCO RI-1058-2016. Sentencia del 14 de noviembre de 2016, considerando 13.

[10] HUERTA OCHOA, Carla. Mecanismos constitucionales para el control del poder político. Universidad Nacional Autónoma de México. México. 2001, pp. 62-63.

[11] FIORAVANTI, Mauricio. Constitucionalismo. Experiencias históricas y tendencias actuales. Editorial Trotta. Madrid. 2014, pp. 79-80.

[12] RIDAO, Joan. Constitucionalismos. Una inmersión rápida… op. cit., pp. 30-31.

[13] HUERTA OCHOA, Carla. Mecanismos constitucionales para el control del poder político… op. cit., p. 66.

[14] DE VEGA, Pedro. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Tecnos. Madrid. 1985, p. 88.

[15] RÍOS AGUDELO, Jhon Fredy. Los elementos esenciales de la Constitución Un análisis desde el control judicial de la Corte Constitucional. Universidad de Antioquía. Medellín, Colombia. 2019, p. 55.

[16] RIDAO, Joan. Constitucionalismos. Una inmersión rápida… op. cit., p. 31.

[17] Corte IDH. Caso Gelman Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011, párr. 239.

[18] BREWER-CARÍAS, Allan R. “La supremacía constitucional, el derecho ciudadano a dicha ciudadanía y la justicia constitucional”. En MAC-GREGOR FERRER, Eduardo y MOLINA SUÁREZ, César de Jesús (Coord.). El juez constitucional en el siglo XXI. Tomo I. Universidad Nacional Autónoma de México. Suprema Corte de Justicia de la Nación. México. 2009, p. 386.

[19] AGUILÓ REGLA, Josep. “Interpretación constitucional. Algunas alternativas teóricas y una propuesta”. En Doxa. Cuadernos de Filosofía del Derecho. Número 35. 2012, p. 241.

[20] Sala de lo Constitucional. SCO RI-0030-2013. Sentencia del 26 de mayo de 2014, considerando 11.

[21] MEJÍA RIVERA, Joaquín A., FERNÁNDEZ, Víctor y MENJÍVAR, Omar. Aspectos históricos, conceptuales y sustanciales del proceso constituyente en Honduras. Movimiento Amplio por la Dignidad y la Justicia. San Pedro Sula. Diciembre de 2009, p. 31.

[22] FERRAJOLI, Luigi. Principia iuris. Teoría del Derecho y de la democracia. 2. Teoría de la democracia. Editorial Trotta. Madrid. 2011, pp. 158-160.

[23] RÍOS AGUDELO, Jhon Fredy. Los elementos esenciales de la Constitución Un análisis desde el control judicial de la Corte Constitucional. Universidad de Antioquía. Medellín, Colombia. 2019, pp. 51-52.

[24] ARAGÓN REYES, Manuel. “Sobre las nociones de supremacía y supralegalidad constitucional”. En Revista de Estudios Políticos. N° 50. Madrid. Marzo-abril de 1986, p. 26.

[25] LOEWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución. Traducción y estudio sobre la obra por Alfredo Gallego Anabitarte. Editorial Ariel. Barcelona. 2ª ed. 1976, reimp. 1979, p. 164.

[26] HUERTA OCHOA, Carla. Mecanismos constitucionales para el control del poder político… op. cit., p. 60.

[27] PÉREZ MUNGUÍA, Andrés. El constitucionalismo social hondureño… op. cit., p. 98.

[28] DE OTTO, Ignacio. Derecho constitucional. Sistema de fuentes. Editorial Ariel. Barcelona. 2ª ed. 1988, 6ª reimp. 1998, p. 89.

[29] JIMÉNEZ ASENSIO, Rafael. El constitucionalismo. Proceso de formación y fundamentos del Derecho constitucional. Marcial Pons. Madrid. 2005, p. 165.

[30] En 2019, el Ministerio Público presentó un recurso de inconstitucionalidad en contra del referido decreto (SCO 1030-2019). Se está a la espera de la decisión de la Sala de lo Constitucional.